Sistema Integrado de Proteção contra Catástrofes Naturais e Sísmicas no Âmbito do PTRR

Descrição

O Governo português apresentou o Plano de Transformação, Recuperação e Resiliência (PTRR) como resposta à destruição causada pelas tempestades de janeiro e fevereiro de 2026, em particular a tempestade Kristin, e como agenda de preparação estrutural para riscos extremos. O plano cobre o período de 2026 a 2034, tem âmbito nacional e está organizado em três pilares: Recuperar, Proteger e Responder.

A presente avaliação não incide sobre o PTRR no seu conjunto, mas sobre a proposta de criação de um fundo de catástrofes naturais e sísmicas e de um sistema de seguros obrigatórios para habitação e infraestruturas empresariais. Segundo o Governo, esta medida pretende garantir uma resposta mais rápida e previsível em situações de crise, reduzir a dependência exclusiva da intervenção do Estado após catástrofes e introduzir uma dimensão de solidariedade social para famílias com menores rendimentos.

Esta proposta procura responder a um problema de elevada relevância intergeracional: o facto de o modelo atual poder transferir parte dos custos das catástrofes para gerações futuras, através de dívida pública, impostos futuros ou menor margem orçamental.

O mecanismo anunciado deverá assentar em quatro componentes principais:

• obrigação de cobertura seguradora para habitações e ativos físicos empresariais;
• criação de um fundo nacional para riscos naturais e sísmicos, financiado por prémios, contribuições e eventual apoio público;
• apoio público focalizado para que famílias vulneráveis consigam aderir aos seguros;
• articulação com medidas de prevenção, como reabilitação estrutural, redução da exposição em zonas de risco, melhoria da informação e reforço das infraestruturas críticas.

Objetivos:

Reduzir o protection gap português face a catástrofes naturais e sísmicas, assegurar financiamento previsível para a recuperação de perdas patrimoniais relevantes, diminuir a dependência de apoios públicos ad hoc, proteger famílias e empresas, e distribuir de forma mais transparente os custos dos eventos extremos entre segurados, Estado, setor segurador e gerações futuras.

Avaliação Final da Medida:

Esta avaliação é, contudo, condicional, uma vez que o desenho operacional, financeiro e regulatório da política ainda não está suficientemente definido.

Enquadramento da Política e Abordagem Analítica

Portugal apresenta um modelo de proteção contra catástrofes ainda muito dependente de seguros voluntários, frequentemente associados ao crédito hipotecário, e de apoios públicos decididos após cada evento extremo. A tempestade Kristin tornou visível que uma parte relevante das perdas privadas e empresariais pode não estar coberta por seguro, obrigando à mobilização posterior de linhas de crédito, subsídios, moratórias e outros instrumentos públicos de emergência.

A política em análise procura alterar esta lógica. Em vez de concentrar a resposta depois da catástrofe, pretende deslocar parte do financiamento para um modelo ex ante de partilha e pré-financiamento do risco. A sua racionalidade assenta na ideia de que um sistema obrigatório, combinado com um fundo nacional e mecanismos de solidariedade, poderá aumentar a cobertura, reduzir a incerteza na recuperação e limitar a transferência de custos para contribuintes futuros.

A avaliação considera como contrafactual a manutenção do modelo atual: seguros voluntários ou associados ao crédito, apoios públicos extraordinários após eventos e linhas de crédito de emergência. Neste cenário, a cobertura continuaria desigual, com famílias sem hipoteca, PME e imóveis antigos a permanecerem particularmente expostos, enquanto o Estado continuaria a funcionar como financiador de último recurso. Este cenário atual é, por isso, intergeracionalmente injusto, na medida em que transfere parte dos custos das catástrofes para contribuintes futuros, através de dívida pública, impostos futuros ou menor margem orçamental.

A análise é organizada em três horizontes temporais: curto prazo, correspondente a 2026 e 2027; médio prazo, de 2028 a 2034; e longo prazo, a partir de 2034. Esta distinção é relevante porque os efeitos financeiros da obrigação de seguro podem surgir de imediato, enquanto os efeitos sobre resiliência, prevenção, solvência do fundo e justiça intergeracional dependerão da acumulação de reservas, da qualidade da governação e da ligação entre seguro e redução efetiva da exposição física ao risco.

Esta avaliação é limitada pelo facto de a política ainda estar definida sobretudo ao nível estratégico, permanecendo por clarificar parâmetros essenciais de cobertura, financiamento, resseguro, gestão de sinistros, apoios públicos e monitorização. Por essa razão, a análise incide sobre o potencial da medida e sobre as condições necessárias para que esta seja eficaz e intergeracionalmente justa.

O problema central que a política pretende resolver é o elevado protection gap português em catástrofes naturais e risco sísmico. No documento de avaliação, o protection gap é entendido como a diferença entre as perdas económicas totais provocadas por um evento e as perdas indemnizadas por contratos de seguro.

A evidência utilizada no estudo aponta para um nível muito elevado de desproteção financeira. O relatório Nova SBE/ASF estima que, entre 1980 e 2020, 96% das perdas por catástrofes naturais em Portugal não estavam protegidas por seguro, valor superior aos 78% observados na UE-27. No risco sísmico, o protection gap habitacional é próximo de 90%, podendo atingir cerca de 92% dos fogos desprotegidos na componente estrutural. A OCDE reforça este diagnóstico ao indicar que, entre 1980 e 2023, eventos meteorológicos e climáticos extremos em Portugal causaram 17,6 mil milhões de euros em perdas económicas e que, entre 1980 e 2024, apenas cerca de 3% das perdas estavam seguradas, com perdas acumuladas acima de 1 500 euros por habitante.

Este gap parece resultar sobretudo de baixa contratação e cobertura efetiva de seguros de catástrofe, embora também existam constrangimentos do lado da oferta. Do lado da procura, o documento identifica baixa perceção do risco, restrições de rendimento, dificuldade em compreender coberturas, falta de confiança e expectativa de apoio público após catástrofes como barreiras relevantes à contratação de seguros. Do lado da oferta, riscos como sismos, cheias e incêndios severos podem gerar perdas elevadas e correlacionadas, exigindo capital, resseguro e mecanismos de partilha de risco para manter os prémios acessíveis e a cobertura disponível.

Este nível de desproteção gera três problemas principais. Primeiro, famílias e empresas afetadas por eventos extremos ficam expostas a perdas patrimoniais que podem não conseguir absorver. Segundo, o Estado fica politicamente pressionado a financiar reconstrução, compensações e linhas de crédito depois de cada evento, transformando perdas privadas em risco fiscal. Terceiro, a ausência de prémios e de informação de risco reduz os incentivos à prevenção, nomeadamente em matéria de construção, localização, manutenção e adaptação das habitações.

Impactos e Grupos de Risco

A população diretamente afetada inclui proprietários de habitação, condomínios, empresas com infraestruturas físicas, seguradoras, resseguradoras, mediadores, bancos e administrações públicas. A política pode também afetar inquilinos, mesmo sem serem tomadores do seguro, caso parte dos custos seja transferida para rendas ou encargos de condomínio.

Os efeitos tenderão a distribuir-se de forma desigual. Famílias de baixos rendimentos, pensionistas proprietários, PME, proprietários sem hipoteca, imóveis antigos e habitações em zonas expostas podem enfrentar maiores dificuldades de adesão ou pagamento. Em contrapartida, proprietários com crédito hipotecário ou seguro multirriscos poderão sentir sobretudo um alargamento da cobertura existente. Territorialmente, a medida será mais relevante em zonas expostas a riscos naturais e sísmicos, embora o perímetro exato da cobertura e o desenho dos prémios ainda estejam por definir.

Em termos de impactos, a política pode reforçar a resiliência financeira de famílias, empresas e Estado, ao tornar a recuperação pós-evento mais previsível. Na habitação, pode acelerar reparação e reconstrução, se o capital seguro for suficiente e os sinistros forem pagos rapidamente. No rendimento e trabalho, pode reduzir choques de liquidez após catástrofes, embora os prémios possam pesar no curto prazo sobre famílias vulneráveis e PME. Na saúde, os efeitos são indiretos e incertos, dependendo da rapidez da recuperação e da simplicidade do processo de indemnização. Nas infraestruturas, o seguro e o fundo podem acelerar reparações, mas não substituem resposta pública de emergência, manutenção, adaptação climática e planeamento territorial.

Em síntese, a política melhora sobretudo a resiliência financeira, não a resiliência física. A sua eficácia dependerá da articulação entre cobertura seguradora, fundo nacional, prevenção, ordenamento do território, resiliência de infraestruturas e regras claras de gestão de sinistros.

Recomendações: Reforçar o Desenho Financeiro, Distributivo e Operacional da Medida

A política ainda se encontra em fase de desenho. As recomendações devem, por isso, concentrar-se na definição das suas condições legais, financeiras e operacionais, de modo a garantir que a redução do protection gap não é alcançada à custa de maior regressividade, baixa confiança ou fragilidade fiscal.

1. Definir claramente o perímetro da cobertura: A lei deve especificar riscos cobertos, bens abrangidos, franquias, limites de indemnização, exclusões, capitais mínimos e relação com seguros multirriscos existentes. A ambiguidade aumentaria litigância e reduziria a confiança na política.
2. Criar um subsídio social automático e focalizado: Famílias de baixos rendimentos, idosos proprietários e agregados em habitações antigas devem ter apoio parcial ou total ao prémio. O apoio deve ser transparente, simples e, sempre que possível, automático, usando informação fiscal e social já existente.
3. Combinar prémios por risco com solidariedade explícita: Os prémios devem sinalizar risco para incentivar prevenção, mas não podem tornar a cobertura inacessível. A componente solidária deve ser assumida de forma transparente, através de orçamento público, mutualização ou vouchers.
4. Ligar o seguro à mitigação do risco: A política deve prever descontos, bónus ou condições preferenciais para imóveis que adotem medidas certificadas de redução de risco, como reforço sísmico, proteção contra cheias, melhoria da drenagem, gestão de combustível ou manutenção estrutural. Para imóveis vulneráveis, estes incentivos devem ser acompanhados por grants, crédito bonificado ou apoio técnico.
5. Definir a arquitetura financeira do fundo: O fundo deve ter uma estrutura clara em camadas, incluindo retenção pelas seguradoras, reserva nacional, resseguro, eventual obrigação de catástrofe e backstop público limitado. Cada camada deve ter gatilhos, limites e regras de reposição definidos.
6. Estabelecer regras de sinistro e proteção do consumidor: Eventos catastróficos exigem processos rápidos e previsíveis. A política deve prever prazos máximos de pagamento, adiantamentos, perícias padronizadas, mecanismos de reclamação, auditoria independente e informação pública sobre tempos de liquidação.
7. Criar uma plataforma de dados e monitorização: A ASF deve publicar indicadores agregados por risco, concelho e segmento de rendimento, incluindo cobertura, prémios, capitais seguros, sinistros, reservas, resseguro, subsídios e tempos de pagamento. Sem dados, a política não será avaliável nem ajustável ao longo do tempo.
8. Garantir uma transição gradual: A obrigação deve começar por novas contratações, renovações de seguros multirriscos ou imóveis com crédito, antes de se expandir de forma universal. O faseamento deve evitar incumprimento em escala, permitir ajustamento do mercado e ser acompanhado por comunicação pública clara.
9. Clarificar a relação com apoios públicos ex post: Os apoios públicos após catástrofes devem ser complementares e focalizados, não substitutos do seguro. A regra deve ser conhecida antes dos eventos: primeiro aciona-se o seguro e, depois, entram apoios sociais para necessidades não seguráveis ou situações de vulnerabilidade extrema.
10. Incluir inquilinos e pequenas empresas: O sistema não deve proteger apenas o proprietário do ativo. Deve considerar recheio, rendas temporárias, perda de uso e continuidade de atividade, pelo menos para grupos vulneráveis e pequenas empresas.
11. Articular o seguro com ordenamento do território: O seguro obrigatório não deve normalizar nova construção em zonas de risco. Os municípios devem integrar mapas de risco no licenciamento, nos planos de emergência e nos investimentos preventivos.
12. Produzir avaliação fiscal independente: Antes da entrada em vigor, deve existir uma avaliação independente das perdas máximas prováveis, da solvência do fundo, da garantia pública implícita e dos impactos distributivos por rendimento e território.

Data de Publicação: 2026-07-09