Recuperação do Tempo de Serviço dos Professores

Descrição

Através do Orçamento de Estado para o ano de 2011 foi aprovado o congelamento das carreiras da administração pública, que se mantiveram até 1 de janeiro de 2018. Desta forma, a carreira dos professores esteve congelada por seis anos, seis meses e 23 dias. A recuperação deste tempo de serviço foi uma questão controversa nos últimos anos, porque apesar de existir uma situação de injustiça (o salário dos professores foi congelado, independentemente da sua performance), a inversão desta medida tem um elevado custo orçamental. O custo orçamental pode aumentar ainda mais se considerarmos que o congelamento se aplicou a todos os profissionais da administração pública, e por uma questão de equidade, poderá também decidir-se inverter o congelamento da carreira destes outros profissionais.

Depois de vários anos no centro do debate político, a 21 de maio de 2024, o Ministério da Educação chegou a acordo com sete sindicatos para a recuperação do período de congelamento da carreira dos docentes. O acordo prevê que os professores recuperem em quatro anos, ao ritmo de 25% por ano, o tempo de serviço congelado. A primeira tranche será em setembro de 2024, segunda tranche em julho de 2025, terceira tranche em julho de 2026 e última tranche em

Objectivos: Anular os efeitos do congelamento da carreira docente entre 2011 e 2017.

Avaliação final da medida: Eficaz, mas intergeracionalmente injusta.

Avaliação da Justiça Intergeracional da Política:

Salários dos Docentes Portugueses em Comparação com a Média da União Europeia

• Os salários dos docentes empregados em Portugal a tempo inteiro estão em linha com os salários praticados nos países da União Europeia.
• Os docentes portugueses são os segundos europeus onde o salário no início da carreira mais decresceu; entre os anos de 2014 e 2021, os salários reais diminuíram 9.2%, enquanto, em média, na União Europeia, em igual período, a variação foi positiva.
• Portugal é o 2o país da União Europeia onde existe uma maior diferença entre o salário no início e fim de carreira para professores do ensino secundário.

Fonte: Comissão Europeia/EACEA/Eurydice, 2023. Teachers’ and School Heads’ Salaries and Allowances in Europe – 2021/2022. Eurydice Facts and Figures. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Transmissão Intergeracional de Conhecimento: de Professores para Alunos

• Se um aluno tem um professor que esteja no topo dos 1% em termos de qualidade, a probabilidade de conseguir passar aumenta 20 pontos percentuais (Freitas et al., 2023).
• Melhores salários motivam os professores a esforçarem-se no ensino, melhorando os resultados académicos dos alunos. Assim, melhores salários levam a uma melhor qualidade da produção de capital humano, que afetará diretamente o crescimento económico no país (Hanushek and Wöβmann, 2007).
• Um aumento de 10% no salário dos professores causa um aumento entre 5 a 10% na performance dos alunos nos testes do PISA (Dolton and Marcenaro-Gutierrez, 2014).

Custo Orçamental da Política entre 2024 e 2077

Para calcular o impacto financeiro de compensar os professores afetados pelo congelamento das carreiras nas futuras gerações, utilizamos um modelo demográfico simplificado de gerações sobrepostas. Este modelo tem sido implementado em diversos estudos (Franco et al., 2021; Bernardino et al., 2024), para estudar o impacto financeiro de uma certa política nas diferentes gerações futuras, permitindo uma avaliação intergeracional.

As nossas projeções são diferentes das apresentadas pela UTAO e pelo Governo em três pontos:

• A inclusão dos pensionistas nos cálculos da política;
• A inclusão da progressão na carreira dos professores que irão ser abrangidos pela política;
• Projeção a longo prazo e não apenas o valor da despesa que irá ser aumentado durante os anos dareposição (i.e., até 2028).

Figure 1: Custos da implementação da política (milhões de euros)

Avaliação da Justiça Intergeracional da Política

• Afasta Portugal da sua visão de futuro? Incerto. Portugal enfrenta uma considerável falta de professores e é necessário evitar a saída dos atuais docentes. A política permite um aumento dos salários dos professores que foram afetados pelo congelamento de carreiras entre 2011 e 2017, motivando-os a permanecer na carreira e a prestar um melhor serviço, que pode levar a uma melhor performance das crianças. Até ao momento não é claro como o atual Governo pretende financiar este custo. Pode existir o risco de o Governo diminuir investimento público importante para as próximas gerações.
• Aumenta a desigualdade entre as gerações? Provavelmente sim. A reposição do tempo de serviço tem custos elevados a médio e longo prazo que terão de ser pagos por via de aumento de impostos, redução da despesa, ou emissão de dívida. Além disso, a reposição de tempo de serviço pode criar pressões políticas internas para que não existam mais gastos com a carreira profissional dos professores, como atualizações salariais, o que pode exacerbar a indesejabilidade da carreira e, portanto, a falta de professores no futuro.
• Aumenta a desigualdade intrageracional? Provavelmente não. A política permite corrigir uma situação de desigualdade intrageracional. Os docentes afetados pelo congelamento da carreira não puderam progredir entre 2011 e 2017, auferindo salários mais baixos. Para mais, o cálculo das pensões em Portugal tem em consideração a carreira contributiva (40 anos) pelo que o congelamento da sua carreira, mesmo que no início da mesma, ou parcial, irá afetar as pensões futuras. A desigualdade é pronunciada, se compararmos com colegas da mesma geração que iniciaram a carreira mais cedo (e tiveram tempo de progredir antes do congelamento), ou que iniciaram após o término do congelamento (e podem vir a atingir escalões mais altos e uma média remuneratória contributiva superior).
• Reforça a transmissão de desigualdade através de gerações? Provavelmente sim. Quanto maior o salário dos professores, melhor é a performance dos seus alunos. Como a política leva a um aumento do salário dos docentes, ela diminui a transmissão de desigualdades a curto prazo. No entanto, o significativo aumento da despesa pode impedir um aumento do salário para todos os professores, não tornando a profissão mais atrativa. No médio e longo prazo, a falta de professores permanecerá, o que afeta desproporcionalmente as crianças mais desfavorecidas.
• Limita as escolhas das gerações futuras? Sim. Dado que a política tem custos anuais de cerca de €500 milhões no seu auge (0.2% do PIB de 2023) e de pelo menos 100 milhões de euros até 2050, ela irá limitar as escolhas das gerações futuras.Avaliação final: Eficaz (permite atingir os objetivos definidos), mas intergeracionalmente injusta.

Recomendações

Criar incentivos ao recrutamento de professores.
Durante o 2º período do ano letivo de 2023/24 mais de 40.000 alunos não tinham professor a pelo menos uma disciplina (Valente, 2024). Períodos prolongados de falta de professores têm impactos negativos no aproveitamento dos alunos, na probabilidade de repetir um determinado ano e no salário destes alunos quando eles transitam para o mercado de trabalho (Belot e Webbink, 2010; Goodman, 2014; Jaume e Willén, 2019).

Melhores salários permitem recrutar mais professores, de melhor qualidade, e aumentar a probabilidade de reter os atuais docentes na carreira. Utilizando o mesmo valor da despesa da política analisada (€11,5 mil milhões), é possível aumentar os salários de todos os professores a partir de 2025 em € 2359 euros anuais. Esta medida tem o potencial de ser mais eficaz e intergeracionalmente justa, porque afeta todos os docentes, e consequentemente, todos os alunos. Para além disso, tem o potencial de combater a falta de atratividade da profissão docente de forma mais eficaz.

Outras medidas com potencial impacto positivo na contratação/retenção de docentes, que têm um impacto orçamental baixo ou nulo e são intergeracionalmente justas: aumentar a estabilidade do corpo docente nas escolas (duração do contrato, geografia e tipo de contrato), maior autonomia da escola no recrutamento, e concursos para docentes com outras habilitações.

O Governo deve informar como pretende financiar a medida.
Até ao momento, é desconhecido como é que o Governo pretende financiar este aumento da despesa pública. Este aumento da despesa pode ser compensado através de diminuição da despesa pública e/ou aumento da carga fiscal. Adicionalmente, não existe qualquer informação sobre se o aumento da despesa pública irá ser compensado atualmente, ou incorporado em défice, o que em último caso implica que será pago pelas gerações futuras, que (maioritariamente) não beneficiaram desta medida. Em qualquer caso, tal implica que esta medida seja intergeracionalmente injusta.