Descrição

O financiamento da segurança social e do sistema de pensões baseia-se em grande parte num sistema de repartição. Neste tipo de sistema, as receitas arrecadadas junto das entidades empregadoras e dos trabalhadores são utilizadas para financiar as pensões dos atuais pensionistas. O sistema impõe aos trabalhadores que renunciem a uma parte do seu rendimento em troca da contribuição de gerações futuras contribuam para as suas pensões.
Em setembro de 2022 o Governo português anunciou que em janeiro de 2023 não seria aplicada a fórmula de atualização das pensões, descrita na Lei n.º 53-B/2006. Segundo o mesmo, a aplicação da fórmula implicaria que “os primeiros saldos negativos do sistema providencial seriam antecipados para o final da década de 2030 e [estimava-se] que o Fundo se esgotaria no início da primeira metade da década de 2040.” Em contrapartida, o governo tinha publicado um diploma que, entre outras medidas, procedeu à criação de um complemento excecional a pensionistas, correspondente a metade da pensão auferida em outubro de 2022.

Objetivos

Garantir a sustentabilidade da segurança social. Maior equidade no valor da pensão entre as diferentes gerações.

Avaliação de Política numa Perspetiva Intergeracional:

Pensionistas Afetados

Figura 1 – Perda acumulada de rendimentos em 2023-24 devido à não aplicação da lei n.º 53-B/2006

Fonte: Cálculos dos autores.

Em janeiro de 2023, as pensões foram aumentadas entre 3,9% e 4,8%, dependendo do valor da pensão. Se a fórmula descrita na lei n.º 53-B/2006 tivesse sido aplicada, o aumento teria sido entre 7,5% e 8,5%.

Com a não aplicação da fórmula, em detrimento dos valores estabelecidos pela lei n.º 19/2022, os pensionistas viram os seus aumentos diminuídos substancialmente. A figura 1 mostra o total cumulativo da perda de rendimentos para 2023 e 2024 em virtude da não aplicação da fórmula original em 2023, para três pensões diferentes (€500, €1000, e €3000). Nos três exemplos, o valor acumulado da perda seria superior a um mês de pensão. Os valores calculados não incluem o complemento excecional a pensionistas, correspondente a metade da pensão auferida em outubro de 2022, que foi criado pelo decreto-lei n.º 57-C/2022.

Avaliação

Enquanto atualmente existe uma concentração de pessoas nas idades compreendidas entre os 35 e os 60 anos, para os finais do século a concentração passará a compreender indivíduos com idades entre os 60 e os 85 anos.
Esta situação demográfica torna desafiante garantir equidade intergeracional num sistema de pensões por repartição. Aumentos de pensões são transferências das gerações mais jovens para as gerações mais velhas.
Aumentar as pensões de acordo com a lei n.º 53-B/2006 é intergeracionalmente justo?

Figura 2 – Evolução da pensão mínima em Portugal (2010-21)

Fontes: INE, cálculos dos autores

Desde 2016, a lei n.º 53-B/2006 foi aplicada corretamente apenas num ano (2016). Em todos os outros anos houve uma atualização superior ao previsto pela fórmula para as pensões mais baixas. A figura 2 mostra como o valor real da pensão mínima tem estado sistematicamente acima do valor nominal (tomando 2010 como base). Esta evolução contrasta com a perda de poder de compra dos funcionários públicos entre 2010 e 2021 em mais de 10%. Não obstante, a percentagem de pensões abaixo do salário mínimo tem-se mantido relativamente constante entre 75% e 80%.

Utilizamos a metodologia de contabilidade geracional que avalia a sustentabilidade das finanças públicas, introduzida por Auerbach et al. (1991, 1994). Assumimos que a distribuição funcional da despesa pública e das receitas fiscais por idade crescem à mesma taxa, ou seja, o que determina as variações são as projeções demográficas que implicam uma diferença na dimensão da população e na distribuição etária.

A métrica utilizada para avaliar o impacto na sustentabilidade das finanças públicas foi introduzida por Franco et al. (2020) e considera um indicador, representado por ⍬, que indica quanto as receitas sensíveis à idade, em per capita, teriam de aumentar para garantir que a restrição orçamental intemporal (ROI) seria respeitada.

Testamos o impacto de aumentar as pensões em 5% de forma permanente para 3 cenários:

Avaliação da Justiça Intergeracional da Política

• Afasta Portugal da sua visão de Futuro? Não. A política considera as pensões das gerações futuras.
• Aumenta a desigualdade entre as gerações? Não. A política desfavorece os atuais pensionistas, já que a pensão diminui em termos reais. Todavia, a atual geração está em vantagem, comparativamente às gerações futuras. A atual geração de pensionistas teve de contribuir menos para obter a atual pensão, enquanto as gerações futuras terão de contribuir mais para ter uma pensão igual. Os nossos cálculos permitem concluir que aumentar as pensões em 5% prejudica as gerações futuras.
• Aumenta a desigualdade intrageracional? Não. Os aumentos das pensões são maiores para pensões mais baixas, diminuindo a desigualdade intrageracional.
• Reforça a transmissão de desigualdades através de gerações? Não. A medida pretende transferir recursos das gerações presentes para as gerações futuras, para diminuir a desigualdade entre o valor das pensões das duas gerações.
• Limita as escolhas das gerações futuras? Não.

Avaliação final: Útil e intergeracionalmente justa.

Recomendações

A comunicação de reformas da segurança social deve melhorar.
Comunicar os benefícios para as próximas gerações das reformas na segurança social com base em evidência científica ajuda a legitimar as políticas.
Os trabalhadores tendem a não saber com exatidão a sua idade de reforma, como funciona o sistema de segurança social e tende a existir incerteza em relação ao valor futuro da sua pensão. Diversos estudos demonstram que informar os cidadãos leva a que estes apoiem mais as políticas.
Informar sobre as medidas é importante para os trabalhadores. A segurança social tem impacto na oferta de trabalho no final da vida e, consequentemente, nas decisões de consumo e poupança.